Esta semana, no dia 17 de Junho, passaram dois anos sobre os grandes incêndios de 2017. É altura de “comemorações”. Volto, por isso, ao tema do grande “mar interior” que já abordei em artigos anteriores.
Os territórios são construções longas e delicadas que atravessam muitas vicissitudes e contrariedades. O seu capital social é fruto dessa história vivida e dessa sociabilidade histórica muito particular e é dessa experiência histórica concreta que se geram, emergem e estruturam os recursos de um território. Por maioria de razão, na sociedade do conhecimento em que vivemos, os novos problemas emergentes devem-se, em boa medida, a um défice de conhecimento. Por isso, nós dizemos, “os territórios não são pobres, estão pobres” (11.03.2018, Observador).
O interior português vive há décadas “entalado” entre o excesso de localismo e o excesso de centralismo e experimenta o chamado dilema do prisioneiro. Por um lado, a municipalização garante a proximidade aos munícipes e a distribuição dos pequenos poderes político-partidários, mas a sua pequena dimensão não assegura economias de escala e aglomeração com dimensão suficiente para inverter o ciclo de despovoamento e desertificação.
Por outro lado, a administração central está numa posição aparentemente confortável na medida em que lhe permite configurar a administração regional desconcentrada da forma mais conveniente e dialogar com os municípios em posição quase sempre vantajosa. Sempre que se discute um novo período de programação de fundos europeus os compadres do país político voltam a reunir-se e uma nova edição do país bipolar, centralista e localista, tem lugar.
O problema da valorização do interior, três décadas depois
Três décadas depois da nossa entrada na CEE, depois de tanto investimento público e privado financiado por fundos europeus, num país tão pequeno como o nosso, os desequilíbrios internos que persistem são o espelho fiel das nossas opções políticas e da nossa trajetória coletiva como país e como nação.
Entre 1985 e 1999 a economia portuguesa cresceu em média anual entre 3 e 4%, o que permitiu financiar a redistribuição e as políticas de coesão territorial. O nexo de causalidade entre competitividade e coesão funcionou positivamente e os índices de convergência regional aumentaram face à média europeia.
Entre 2000 e 2015 a economia portuguesa cresceu em média anual entre 0 e 1%, a dívida publica cresceu substancialmente, o país esteve à beira da bancarrota e foi objeto de um programa de ajustamento económico e financeiro por parte da Troika entre 2011 e 2014. O nexo de causalidade entre competitividade e coesão funcionou negativamente e os índices de convergência regional para a média europeia voltaram a agravar-se.
A evidência mostra que as debilidades estruturais da economia portuguesa não estão resolvidas e que abaixo dos 3% de crescimento do PIB a economia não gera meios suficientes para alimentar em permanência a política de coesão territorial. Isto quer dizer que a política de coesão territorial perde autonomia e converte-se numa variável endógena da política macroeconómica tal como ela se apresenta hoje no quadro da união económica e monetária da União Europeia.
Neste contexto, os desequilíbrios territoriais seguem um padrão bem conhecido. De um lado, áreas metropolitanas, suburbanas e periurbanas, acumulando custos externos crescentes de natureza social e ambiental que os contribuintes socializam por via do imposto, de outro, zonas urbanas e rurais desvitalizadas e desertificadas e incapazes de gerar economias de rede e aglomeração suficientes para inverter este círculo vicioso.
O desfecho também é bem conhecido, sobretudo num país que tem uma dívida pública elevada, um crédito bancário malparado muito elevado e uma baixa taxa de poupança interna. Quer dizer, o país fica à mercê dos credores e do capital estrangeiro e largas parcelas do território nacional e outros tantos ativos valiosos passam de mãos, praticamente sem darmos por isso. Não queremos falar sobre o assunto, mas é uma parte substancial da nossa soberania territorial que fica posta em causa.
Com efeito, entre 2000 e 2015, a entrada em vigor da união monetária, do tratado orçamental, a grande crise das dívidas soberanas de 2008, as crises bancárias e os programas de ajustamento da Troika, deixaram-nos uma herança muito pesada que ainda hoje persiste: baixámos a participação do trabalho no rendimento nacional, o custo de trabalho e os níveis de proteção social, aumentámos a carga fiscal e a precarização do trabalho, socializámos os prejuízos de bancos e empresas públicas, enfim, deixámos o estado social pelas ruas da amargura.
As consequências deste programa de ajustamento e deste empobrecimento geral deixaram uma marca impressiva no território. Os grandes incêndios dos últimos anos devem-se, em boa medida, não apenas às alterações climáticas, mas, sobretudo, ao despovoamento e abandono rural e sua inscrição, ou falta dela, no ordenamento do território.
Uma estratégia de futuro para a valorização do interior
Agora que se comemoram dois anos sobre os grandes incêndios de 2017, é preciso dizer que a valorização do interior não tem solução a curto prazo, mas é no curto prazo que temos de tomar as medidas adequadas a propósito do futuro. Por isso, é fundamental configurar esse futuro e compreender claramente quais são as suas linhas de força. Vejamos essas linhas de força.
Em primeiro lugar, antes de ser agrícola, florestal ou rural, o enquadramento correto do problema da valorização do interior deve ser colocado no plano regional, isto é, no nível NUTS II (nomenclatura das unidades territoriais estatísticas correspondentes às nossas regiões de coordenação e desenvolvimento ou CCDR).
Em segundo lugar, para dar consistência política a todo o exercício e criar uma cadeia de comando efetiva, deverá ser criado o Ministério do Planeamento e Administração do Território (MPAT) e uma comissão interministerial para o mesmo efeito, como, de resto, já aconteceu no primeiro governo do Eng. António Guterres.
Em terceiro lugar, é necessário criar um ator regional que tenha centralidade e racionalidade suficientes, de tal modo que o foco da política seja colocado no “regime das CCDR”, intensificando e melhorando a sua “coordenação e desenvolvimento” territorial e regional.
Em quarto lugar, deve discutir-se se o nível NUTS III/CIM (sub-regiões e comunidades intermunicipais) é um nível de pertinência adequado para a gestão integrada dos instrumentos de política do território e para a descentralização das competências respetivas; em alternativa, pode discutir-se se o distrito tem ainda alguma pertinência para levar a cabo essa gestão do território (ver Público, cidades distritais inteligentes, 7 de março 2018).
Em quinto lugar, deve discutir-se, no novo contexto territorial, se as estratégias de desenvolvimento local dos Grupos de Ação Local (GAL), traduzidas em programas de desenvolvimento local de base comunitária (DLBC) mantêm toda a sua pertinência e aderência ao território, pelo menos no atual formato.
Em sexto lugar, a centralidade do regime das CCDR deve implicar a criação de um conselho executivo regional, um serviço regional de planeamento e administração do território e equipas de missão para a gestão das comunidades intermunicipais (CIM).
Em sétimo lugar, os programas de desenvolvimento territorial das CIM e de outras plataformas territoriais poderão ser objeto de “contratos de desenvolvimento territorial” e dotados de subvenções globais para o efeito.
Em oitavo lugar, o modelo ministerial dos “silos setoriais” despejando medidas avulsas para cima dos territórios está esgotado; os territórios precisam de inteligência coletiva, emocional e racional, e da criatividade dos cidadãos por meio de plataformas digitais de inovação participativa e colaborativa com as regiões e as comunidades intermunicipais.
Em nono lugar, os territórios locais e regionais correm o sério risco de ser capturados por algoritmos, servidores e templates atuando à distância e praticamente invisíveis; este facto é um alerta e deve ser usado para reforçar a representação política dos territórios, designadamente através de um grande programa de descentralização político-administrativa.
Em décimo lugar, a inovação territorial exige um programa de incentivos ao federalismo municipal com relevo para as redes de pequenas e médias vilas e cidades do interior no que diz respeito ao seu autogoverno; de resto, a economia local e regional não pode ser reduzida a uma sucessão de eventos, feiras e festivais, é necessário que esses eventos sejam integrados em “atos orgânicos” de estruturação longa da economia local e regional.
Em todos os casos, é fundamental subir na cadeia de valor da programação e do planeamento territoriais. Por outro lado, a digitalização do território, utilizando várias tecnologias de localização geográfica, permite-nos acrescentar “realidade aumentada e virtual” ao território existente e alargar, por essa via, a simbologia dos sinais distintivos territoriais que estão na base de uma “nova geografia desejada”.
Notas Finais
Como eu já sublinhei várias vezes, pelos saberes e competências que reúne e convoca, a universidade ou instituto politécnico está em excelentes condições para se converter numa espécie de meta-plataforma regional e ser investido na qualidade de principal ator-rede da região e, nessa condição, como o centro de racionalidade por excelência da política de desenvolvimento regional.
No plano mais operacional, o segredo do sucesso desta “nova geografia desejada” passa, em minha opinião, pela formação em cada região NUTS II de um diretório CCDR-UNiVERSIDADE que seja capaz de “ouvir, interpretar, promover e realizar as aspirações de um território que é desejado”. Eis uma série de exemplos que este diretório poderia promover e realizar: a promoção de um “sistema alimentar local”, a construção de denominações de origem protegida, marcas coletivas e mercados de nicho, a formação de uma rede de turismo de natureza e complexos de férias e aventura para jovens, a construção de mosaicos agro-silvo-pastoris e zonas de intervenção florestal, a formação de um “centro de ecologia funcional, engenharia biofísica e arquitetura paisagística” e, por si tutelados, a criação de parques agroecológicos, bioparques e quintas pedagógicas, recreativas e terapêuticas.
Em três escritos recentes de 2018 (Público, 11 de janeiro, 23 de janeiro e 29 de janeiro) abordei o Programa de Revitalização do Pinhal Interior e dois instrumentos de intervenção territorial que eu considero fundamentais para a valorização do interior, a saber, o “laboratório colaborativo” e o “parque agroecológico”.
Estas aproximações são, porém, meramente instrumentais e “concetualmente curtas” em relação ao muito que falta fazer. Numa aceção mais larga, “valorizar o interior” significa colocar questões fundamentais e dar-lhes uma resposta apropriada, por exemplo: que modelo de desenvolvimento territorial, que escala e tipologia de bens e serviços, quais os beneficiários do novo modelo, qual o seu escalonamento temporal, que parcerias e modelo de financiamento, que papel para as tecnologias digitais, que modelo de governação do território?
Em tempo de transição digital, acrescento um último tópico para debate, a saber, as relações de causalidade entre a métrica das redes digitais e dos territórios político-administrativos, muito em especial os territórios mais remotos do interior do país.
Serviços públicos fixos e permanentes e devidamente municipalizados ou serviços públicos polivalentes, itinerantes e multimunicipais? O que é que a sociedade digital, as comunidades online e a governação algorítmica podem fazer por estes territórios remotos e esquecidos e pelas comunidades reais do país oculto? Abandonam, reocupam, retalham, privatizam?
Teremos de voltar mais vezes ao assunto.
Autor: António Covas é professor catedrático da Universidade do Algarve e doutorado em Assuntos Europeus pela Universidade Livre de Bruxelas
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