Numa conjuntura global marcada por “grandes transições” – ecológica, demográfica, digital, migratória, territorial – nenhuma área da sociedade atual ficará imune a uma transformação de tão grande alcance e impacto.
No caso da organização “Estado-administração”, para lá das alterações jurídicas que as reformas sempre implicam, acredito que uma grande transformação acontecerá no plano da cultura organizacional sob o lema genérico “Do Estado-Silo ao Estado-Plataforma”, a pretexto, justamente, da transformação tecnológica e digital que já aí está e que terá um desenvolvimento exponencial no futuro próximo.
A reforma do Estado-administração
A reforma do Estado-administração tem muitos ângulos de abordagem, desde logo na sua configuração orgânica e estatutária por via, por exemplo, de privatização, fusão e extinção de serviços, medidas de desconcentração e descentralização, mudanças de regimes da função pública e, mesmo, reformas constitucionais. Muito provavelmente, a política legislativa e regulamentar adotará um combinado de todas estas reformas. Mas não é disso que agora se trata.
Perante a Grande Transformação Tecnológica e Digital e em face das novas gerações de nativos digitais, uma mudança de cultura organizacional na estrutura e funcionamento do Estado-administração não se limitará a converter um estado-informático num estado-digital, antes procurará converter uma cultura organizacional de “silo industrial” numa cultura organizacional em “plataforma interativa ou placa giratória”.
No final, os serviços ao público serão não apenas oferecidos em múltiplos formatos tecnológicos, como “coproduzidos com o público” por via de uma engenharia de plataformas e aplicações apropriada a cada situação. Do mesmo modo, a cobertura financeira e o preço de cada serviço variarão com o dispositivo utilizado.
Estamos, porém, a dar os primeiros passos nesta nova cultura organizacional de raiz mais colaborativa e distribuída. Basta observar o teor dos debates públicos atuais sobre a descentralização administrativa levados a efeito pela Assembleia da República numa base puramente jurídico-administrativa, para perceber como estamos ainda longe desta reforma estrutural. De facto, muitos obstáculos, e outros tantos desafios, estão à nossa frente. Senão, vejamos:
– Não há, por enquanto, pensamento estruturado nem um guião para a ação, nem sabemos mesmo se essa vontade existe no interior do Estado-administração ao mais alto nível, não obstante existir, em Portugal, um ministro adjunto com competência na área da modernização administrativa.
– Há um enorme passivo acumulado, pois nos últimos 30 anos usámos com frequência serviços em regime de outsourcing que, gradualmente, conduziram à desclassificação dos serviços do Estado-administração e dos perfis profissionais da função pública.
– O negócio informático tomou a dianteira, sob a forma de concursos, adjudicações e mercados públicos; a inovação incremental e a obsolescência programada que lhes estão associadas são um excelente negócio para a clientela informática do Estado-administração.
– Uma função pública envelhecida, com as carreiras e as remunerações congeladas há quase uma década, conservadora em matéria de avaliação e direitos adquiridos, significa, muito provavelmente, que não estão reunidas as condições para acolher uma nova cultura organizacional que põe em causa a lógica dos direitos adquiridos e a segurança das carreiras da função pública.
– Uma nova cultura organizacional baseada em “plataformas colaborativas com a multidão” põe em causa não apenas as missões clássicas do Estado-administração como, também, o próprio perímetro da ação administrativa do Estado e, ainda, a própria noção de “função pública” tal como elas são convencionalmente conduzidas e reproduzidas no modelo silo, para além de implicar muito mais investimento público na cobertura digital do território.
– Um dos aspetos centrais da nova cultura organizacional colaborativa e participativa é o grau de literacia digital da população em geral para lidar com uma nova geração de “serviços ao público”; esta transição da cultura informática para a cultura digital é plena de consequências sobre o sistema de educação em geral, mas precisa de ser assumida com rigor e frontalidade.
– Outro aspeto central da nova cultura organizacional do estado-plataforma é o “acesso livre, sob certas regras e condições”, aos dados detidos pelas diversas estruturas setoriais do Estado-administração; desde logo, acesso livre horizontal por parte de outros setores públicos, depois acesso livre, sob regras e condições, a outros atores e agentes, e desde que a transparência de dados públicos não afete a privacidade da informação particular.
– Espera-se que esta abertura dos dados públicos possa criar uma grande zona de interface com a sociedade civil e ser o pretexto que faltava para fazer crescer o Estado-plataforma, em múltiplos modelos e formatos de plataforma colaborativa e abrindo o caminho para novas categorias de bens e serviços em regime de coprodução com o utente.
– Espera-se que este regime de coprodução e extensão de serviços ao público seja acompanhado de incentivos à inovação no interior da própria administração, de tal modo que sejam criados núcleos de inovação ou “start-up internas à administração”, desejavelmente em estreita cooperação com start-up exteriores à administração.
Uma geografia mais desejada e flexível do território
O modelo silo criou territórios-zona e gavetas orçamentais para administrar áreas e atividades de natureza clientelar e corporativa. A equipa ministerial é a cúpula desse modelo silo e a sua legitimidade alimenta-se dessa provisão clientelar. Em cada área governativa forma-se uma cadeia de valor onde se acomodam os agentes facilitadores e as estruturas de concertação e negociação. Ninguém parece estar muito preocupado com as ineficiências internas que se geram nas zonas de interface entre setores e áreas de atividade, uma vez que as externalidades negativas são geralmente cobertas e socializadas pelo contribuinte.
Não tenhamos ilusões: num país onde geralmente se confunde uma política pública com a publicação de um diploma legal, não é tarefa fácil montar um estaleiro de pequenos núcleos inovadores no interior da administração pública em estreita ligação com centros de investigação universitária e outras start up e, a partir daí, gerar um movimento de reforma da nossa administração pública. Confesso que não estou a ver os funcionários públicos a converter-se em intrapeneurs, a formar pequenas equipas e a desenvolver as sementes de uma cultura organizacional de transição para o Estado-plataforma.
Uma nova cultura organizacional não se reduz, porém, à modernização das instituições e formação do seu pessoal. Igualmente importante é a chamada smartificação do território em matéria de coesão territorial. Falamos de territórios inteligentes e criativos e da sua conetividade e interação, por exemplo, através da formação de redes de pequenas e médias cidades do interior.
Este policentrismo das redes de pequenas e médias cidades exige uma cobertura digital mais intensiva de modo a pôr em contacto não apenas as diversas “zonas empresariais” entre si, mas, também, as infraestruturas verdes e, acima de tudo, um planeamento mais eficaz de novos bens e serviços comuns polivalentes e itinerantes à população.
Desta forma, teremos mais cidade no campo e mais campo na cidade, ou seja, uma economia verde muito mais efetiva, nos planos produtivo ou recreativo. A digitalização do território, utilizando várias tecnologias de localização geográfica, permite-nos, além disso, acrescentar “realidade aumentada e virtual” ao território existente e alargar, por essa via, a simbologia dos sinais distintivos territoriais que estão na base de uma “geografia mais desejada e flexível do território”.
As instituições de ensino superior como instituição-plataforma
Tudo o que dissemos anteriormente tem diretamente a ver com a reforma das instituições de ensino superior. Com efeito, as instituições de ensino superior podem desempenhar um papel fundamental, tanto mais quanto elas se distribuem praticamente por todos os distritos de Portugal.
Não obstante as transformações já ocorridas, e por causa das grandes transições que irão marcar o futuro próximo, é praticamente impossível às instituições de ensino superior escapar a uma profunda transformação das suas missões, funções, estrutura, processos e procedimentos e financiamento.
Devido à sua especificidade, em especial o networking dos seus subsistemas de ensino, investigação e desenvolvimento, as instituições de ensino superior estão particularmente vocacionadas para poderem funcionar como instituições-plataforma de excelência. Vejamos, mais de perto, algumas características dessa organização-plataforma, tomando como referência a nossa própria realidade do ensino superior.
– Em primeiro lugar, a universidade será cada vez mais uma organização policontextual, poliárquica e interpares, funcionando em canal aberto com a multidão.
– Em segundo lugar, a universidade será cada vez mais uma placa giratória de problemas, projetos e colaboradores que interessam às diferentes comunidades de cidadãos, donde tem a necessidade de ser dotada de uma grande agilidade organizacional.
– Em terceiro lugar, a universidade é uma organização aberta ao mundo, partilhando o conhecimento e o financiamento com a multidão-plataforma, em múltiplas formas e formatos de crowdsourcing, crowdlearning e crowdfunding, donde surge a importância de dedicar uma especial atenção à sua política de comunicação, por um lado, e à engenharia financeira, por outro.
– Em quarto lugar, a “universidade é cada vez mais univercidade”, isto é, a universidade deve fundir-se cada vez mais com a cidade e os seus problemas, sobretudo, numa ótica crescente de smarting city e territorial.
– Em quinto lugar, a “universidade é cada vez mais pluriversidade”, isto é, não há áreas de trabalho estranhas ou exteriores à universidade-plataforma na exata medida em que a universidade se alimenta desse banco de problemas que é a pluridiversidade de situações e oportunidades.
– Em sexto lugar, a organização da universidade-plataforma deverá seguir, em minha opinião, a regra do terço: um terço de formação, presencial e à distância, um terço de problem-solving e um terço de investigação-ação; estas serão as balizas para as novas missões da universidade que, para o efeito, deverá encontrar um novo ponto de equilíbrio interno, orgânico e funcional, de acordo com o princípio da agilidade organizacional.
Nos termos referidos, pelos saberes e competências que reúne e convoca, a universidade ou instituto politécnico, mas, também, por maioria de razão, a rede regional de ensino superior, estão em excelentes condições para se converterem numa espécie de meta-plataforma regional. Quer dizer, a universidade/politécnico/rede regional não só constituem a sua própria plataforma de ensino-investigação-extensão como se instituem em meta-plataforma da sua região, estabelecendo, se quisermos, uma espécie de Big Data Regional para o seu território.
Com efeito, nenhuma outra instituição regional possui as ligações internacionais e as competências técnico-científicas de uma instituição de ensino superior, já para não referir os equipamentos e infraestruturas que podemos encontrar nos seus espaços e instalações. Além disso, como meta-plataforma regional a instituição de ensino superior fica investida na qualidade de principal ator-rede da região e, nessa condição, como o centro de racionalidade por excelência da política de desenvolvimento regional.
Notas finais
Como dissemos, o modelo silo criou territórios-zona e gavetas orçamentais para administrar áreas e atividades de forma clientelar e corporativa. O modelo silo resiste à formação de uma geografia flexível e a uma cultura digital colaborativa feita de plataformas descentralizadas e distribuídas.
Por maioria de razão, não é compatível com as realizações que são imprescindíveis para dar corpo aos desafios das “grandes transições” e, em especial, a uma nova arquitetura de coesão territorial e valorização do interior. Além disso, é preciso criar “espaço público favorável” em redor de uma geografia desejada e flexível. É aqui que as instituições de ensino superior levam vantagem, pois reúnem competências, juventude e energia bastantes que são absolutamente imprescindíveis para reconhecer a distinção de um território, facilitar um princípio de identificação e iniciar um movimento de reconstrução.
Uma última referência à chamada “transição digital” que se imporá pela força do negócio informático. O centralismo político, de Bruxelas e das capitais, regozija-se com a transição digital porque lhe facilita a “liquidez do sistema”, isto é, a sua regulação administrativa e algorítmica.
Do mesmo modo, as instituições de ensino superior estão obrigadas a fazer prova de vida e, em especial, a usar os desafios das grandes transições para conceber ousados planos de realizações em “modo interativo com a multidão” e, desde logo, “estudos gerais superiores” que possam dar continuidade aos programas das “escolas tecnológicas e digitais” do último ciclo do ensino secundário.
Se não revelarem essa ambição reformista não se admirem, um dia, na próxima fase recessiva do ciclo económico, podem ser engolidas pelo “programa de ajustamento” que se segue. E o tempo urge.
Autor: António Covas é professor catedrático da Universidade do Algarve e doutorado em Assuntos Europeus pela Universidade Livre de Bruxelas
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