Regionalização, descentralização e inteligência territorial

Excesso de centralismo e excesso de localismo, este é o país bipolar que nos aprisiona há muitas décadas

Fui convidado pela Comissão Independente de Descentralização (CID) para uma audição na Assembleia da República a propósito da transferência de atribuições e competências da administração central para a administração local.

Já me pronunciei sobre esta matéria em outras circunstâncias, deixo aqui, mais uma vez, o meu testemunho para memória futura com base na intervenção que fiz na Assembleia da República.

O problema de sempre, o conservadorismo de um país bipolar

É quase um crime de lesa pátria transferir competências de soberania para a União Europeia e internamente, apesar da declarada omissão constitucional, recusar discutir no espaço público a próxima geração de políticas de regionalização.

Todos sabemos que não será uma tarefa fácil, mas posso assegurar que não será por causa das “regiões de coordenação e desenvolvimento”, das comunidades intermunicipais ou da valorização do interior, será antes por causa do statu quo corporativo e clientelar que aprisiona o país bipolar há muitas décadas.

Quanto ao resto, se em 1998 a regionalização administrativa poderia ser identificada com o “modelo silo” e mais despesa pública, hoje, mais de vinte anos depois, com a economia das plataformas digitais, a regionalização é, na sua essência, um novo lugar central e um ecossistema digital onde “fazer mais e melhor com menos” é perfeitamente possível.

É, por isso, uma grande oportunidade. Quase meio século depois da sua consagração constitucional, por que não consagrar, em defesa do interior e da sua valorização, um projeto político de regionalização no horizonte do próximo período de programação 2021-2027 que providencie mais espessura, densidade e inteligência territorial à reforma conjunta das administrações central, regional e local?

Excesso de centralismo e excesso de localismo, este é o país bipolar que aprisiona o país há muitas décadas e que estigmatizou a “questão da regionalização” impedindo que se discutissem vários cenários de política de regionalização. Acresce que, o despovoamento e a desertificação do interior, ao acontecerem num país tão pequeno, é a prova provada de que o nosso modelo de desenvolvimento territorial está errado há muito tempo.

De um ponto de vista mais analítico, uma boa cobertura municipal, uma boa cobertura associativa e uma rede de ensino superior bem distribuída não foram suficientes para inverter este estado de coisas, para além, obviamente, do volume de recursos financeiros canalizado pelos fundos europeus para todo o país.

Se eu quisesse resumir a razão principal deste facto, diria que a “discriminação positiva” em relação ao interior não foi suficiente para criar uma vantagem competitiva nestes territórios.

As causas são muito variadas e incluem opções erradas de política agrícola e florestal, a desvalorização continuada de serviços públicos fundamentais, o acantonamento municipal num localismo inconsequente, a ausência de incentivos a um federalismo municipal efetivo, uma política fiscal e financeira muito tímida face ao interior, uma política de ambiente que nunca compreendeu o pagamento dos serviços ambientais como instrumento de desenvolvimento e, por último, um “regime de coordenação e desenvolvimento” das CCDR que sempre deixou muito a desejar.

A hipótese da regionalização minimalista

Para os mais céticos proponho uma regionalização minimalista. Procedamos por aproximações sucessivas, com experiências-piloto de geometria variável e testando vários modelos de atribuições e competências. A exemplo das uniões de freguesias, façamos várias uniões de municípios, de baixo para cima, voluntariamente, criando um sistema de incentivos para esse efeito e tendo em vista a criação dos “bens comuns da união de municípios”.

Criamos, desta forma, identidade, pensamento próprio, sistema nervoso e massa muscular, aquilo que eu designo como uma “geografia desejada”. Essas uniões de municípios podem estender-se até às comunidades intermunicipais (CIM), se esse for o desejo dos municípios.

Para lá deste federalismo municipal de base voluntária, a administração central deve transferir atribuições e competências transversalmente para os municípios, pois a partir desta transferência-base municipal é mais fácil construir as uniões. Todo este movimento das uniões de municípios (sub-regional) deve ser acompanhado de um reforço do nível regional e da respetiva política de regionalização.

Assim, teríamos reforçado os níveis intermédios (sub-regional e regional) com uma massa crítica de atribuições, competências e meios financeiros. Há, por outro lado, um movimento paralelo de inteligência territorial chamado de “smartificação do território” que pode ser considerado um acelerador tecnológico destes movimentos federadores por via da constituição de plataformas digitais que fazem a nova intermediação das redes de cidades e municípios e que podem administrar os recursos de modo muito mais eficiente. Este fator novo de intermediação não existia em 1998.

O objetivo central da regionalização minimalista seria eleger o nível NUTS II (as cinco regiões) como o lugar central de uma nova racionalidade e governabilidade territoriais, em particular, para desenhar uma estratégia de governação e articulação multiníveis: de um lado, os municípios, os grupos de ação local (GAL) e as comunidades intermunicipais (CIM), do outro, os planos de ação regional, o programa nacional de reformas e os programas europeus de coesão.

O nível NUTS II é aquele que, em minha opinião, reúne maior centralidade e racionalidade para modernizar as várias administrações do território e levar a bom termo as missões de arbitragem e articulação político-territorial que se impõem.

Aqui chegados, defendo os seguintes princípios de reforma:

1) O gradualismo e o paralelismo das duas reformas, a descentralização administrativa e a reforma municipal, por um lado, a regionalização administrativa e a reforma do estado, por outro; este paralelismo/gradualismo reforça os dois processos e é pedagogicamente e politicamente compensador;

2) Uma massa crítica de competências nos dois níveis, municipal (e intermunicipal) e regional, é fundamental: trata-se não apenas de criar condições para acreditar uma verdadeira economia de rede e aglomeração entre os dois níveis, mas, também, de programar no tempo a deslocação de serviços para as regiões;

3) Uma maior autonomia no desenho das políticas públicas do território: as tecnologias da informação e comunicação e a transformação digital irão permitir a formação de plataformas de interação colaborativa e uma intensidade-rede mais inteligente e criativa, no sentido da smartificação do território e esta tendência é irreversível;

4) Uma maior cooperação política, técnica e administrativa entre os dois níveis de administração permitirá ensaiar processos e soluções mais ajustados de delegação, contratualização e parceria, no sentido de encontrar a escala mais apropriada e os meios mais adequados a cada política pública territorial.

No contexto descrito, o nível NUTS II seria considerado a sede apropriada para uma nova centralidade, racionalidade e governabilidade territoriais, em particular, através da formação de um Conselho Executivo Regional, com a mesma lógica de funcionamento de um conselho de ministros e baseado numa “nova arquitetura para os serviços regionais”, tendo como principais interlocutores as “estruturas de missão” das CIM/NUTS III. Um “conselho de concertação regional” completaria este quadro de governação territorial.

Esta é, digamos, a proposta minimalista, que poderá ser desencadeada ou despoletada sem grande turbulência legislativa, por exemplo, por intermédio de uma Resolução do Conselho de Ministros. Trata-se, portanto, de uma proposta conservadora que vai buscar a sua justificação a uma forma de legitimidade funcional já existente.

Mas, obviamente, outras vias existem, baseadas, por exemplo, em procedimentos mais vinculativos de legitimidade político-eleitoral.

No final, se cumprirmos estes princípios simples de boa administração estou convencido de que teremos feito mais e melhor com menos.

Notas Finais

Em toda esta narrativa, existe, porém, um risco elevado, qual seja, o de que o governo central use a administração desconcentrada regional como instrumento direto de ação política e de gestão da procura agregada macroeconómica, como uma espécie de guarda avançada das suas políticas públicas de regulação e ajustamento económico-financeiro em face do elevado volume de dívida pública existente.

Por outro lado, existe, também, o risco elevado de a administração local usar as associações de municípios e, agora, as comunidades intermunicipais como guardas avançados e projeção da sua legitimidade e especificidade local, intermunicipal e sub-regional.

Se este risco se confirmar, e tudo depende da taxa de crescimento da economia, os níveis NUTS II e NUTS III poderão ser transformados em uma arena de verdadeira cacofonia territorial, onde freguesias, uniões de freguesias, associação nacional de freguesias, municípios, associações de municípios, comunidades intermunicipais, associação nacional de municípios e administração regional irão esgrimir argumentos cruzados em nome dos únicos atores verdadeiramente legitimados, os municípios e o governo central.

Tudo isto, porém, pode estar, afinal, fundado num enorme equívoco. Os programas, os planos, as estratégias de todo o tipo não visam, muitas vezes, criar coerência e racionalidade nas intervenções territoriais, visam, muitas vezes, insidiosamente, criar conformidade e condicionamento por razões que têm a ver com a nossa própria “conformidade e condicionamento” junto das autoridades europeias e de outras capitais onde “repousam” as nossas dívidas públicas e privadas.

Palavras de ordem como convergência, modernização, coesão, sustentabilidade, são, por vezes, mera publicidade enganosa e visam somente criar um caldo morno de retórica política.

 

Autor: António Covas é professor catedrático da Universidade do Algarve e doutorado em Assuntos Europeus pela Universidade Livre de Bruxelas

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